用人单位无正当理由不提供证据，行政机关可推定受伤职工为工伤

【最高人民法院行政审判参考性案例】

 

合肥同达电力科贸股份合作公司诉安徽省合肥市劳动和社会保障局社会保障行政确认案（行政审判指导案例第38号）

 

 裁判要旨：在工伤认定行政程序中，职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。经通知，用人单位无正当理由未提供有关证据，劳动和社会保障机关据此推定为工伤的，人民法院应予认定。

 

 《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”被上诉人刘庆柱是上诉人同达公司聘用的维修人员，与同达公司之间存在事实劳动关系，被上诉人刘庆柱是在上诉人同达公司安排的工地拆除下水管道过程中摔倒受伤，现同达公司认为刘庆柱拆除下水管道的行为未受公司指派，是其个人行为，不应认定为工伤，但不能提供有效证据予以证实，故其上诉理由不能成立。刘庆柱在工作时间和工作场所，因工作原因受到伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，应当认定为工伤。

 

——江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》第1卷，中国法制出版社2010年版，第208页。

 

【链接：最高人民法院法官著述】

 

 本案的焦点问题是，劳动部门认定为工伤，其在行政诉讼程序中是否必须提供劳动者伤亡是在用人单位指定的工作场所、工作时间、从事用人单位安排的工作所造成等直接证据，才可认定其完成了举证义务。对该问题存在两种不同意见：

 

 一种意见认为，行政机关应当提供劳动者属于工伤的直接证据，即其不但要提供证据证明劳动者伤亡的具体时间、地点、原因，还要证明该时间、地点系用人单位规定的工作时间、工作地点以及伤亡时正在从事用人单位安排的工作，否则未完成举证义务。理由如下：第一，行政诉讼法明确规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据，相关司法解释亦无免除其举证义务之规定。第二，《工伤保险条例》免除了劳动者证明自己属于工伤的举证责任，主要是基于劳动者处于弱势地位，举证能力不足等原因。而行政机关并不存在这些障碍，其在行政程序中享有调查取证权，有资源、有能力获取相关证据。第三，如果免除行政机关的该部分举证责任，可能会导致其随意扩大工伤认定范围，违反了国家建立工伤保险制度的本意，特别是在用人单位未参加工伤保险的情况下，认定为工伤会给用人单位的利益带来重大影响。因此，行政机关认定为工伤的，在诉讼程序中应提供确实属于工伤的证据。就本案而言，即使高先杰在经理不在的情况下可以安排工作，但其也只能在用人单位工作范围内安排，在超出用人单位工作范围安排的工作中发生事故伤害，后果不应由用人单位承担。市劳动局没有提供证据证明事故当天刘庆柱等人拆卸下水管道属于同达公司的工作范围，故其认定刘庆柱为工伤，证据不足。

 

 另一种意见认为，劳动保障部门并非必须提供出劳动者属于工伤的直接证据才可认定为完成了举证义务。理由如下：虽然行政诉讼法规定被告承担举证责任，但这并不意味着劳动保障部门必须提供直接证据证明劳动者是在工作时间和工作场所内因工作原因受到伤害的。因为工作时间、工作地点、工作内容均由用人单位掌控，除非用人单位主动向劳动保障部门提供证据证明劳动者伤亡不是在其指定的工作时间、工作地点、从事指定工作时发生，否则，在用人单位能够举证而拒不提供证据的情况下，劳动保障部门只能推定劳动者或者其近亲属自述的事实成立。另外，要求劳动保障部门向人民法院提供直接证据证明劳动者是否符合工伤认定的条件，势必会颠覆《工伤保险条例》第十九条第二款规定所确定的利益及风险承担方式，将间接导致劳动者权益受损。在这种情况下，只要劳动保障部门提供证据证明其在行政程序中已依法通知用人单位进行举证，且其工伤认定行政行为无违反法定程序之事实，人民法院应当认定劳动保障行政部门已完成了举证责任。本案中，同达公司主张拆卸下水管道不属其工作范围，刘庆柱等人拆卸下水管道是为了卖钱私分，举证责任应当由同达公司承担。

 

 一、二审判决采纳了第二种意见。取舍的理由是：第一，劳动者必须服从用人单位的管理和指挥，工作时间、工作场所、工作内容均由用人单位安排。劳动保障部门虽然享有一定的调查取证权，但现实中不少用人单位并未依法为劳动者缴纳工伤保险费用，一旦发生劳动者伤亡事故，往往会为逃避赔偿责任而隐匿对其不利的证据，不承认劳动者伤亡发生在其安排的工作时间和工作场所内或者从事的工作内容并非其所安排，任何伤亡事故的发生都难以完全还原重现，在用人单位不配合的情况下，劳动保障部门通过事后调查取得劳动者属于工伤的直接证据，客观上存在困难。第二，虽然行政诉讼法规定被告对其作出的具体行政行为负有举证责任，但在工伤认定行政案件审理中不能机械地理解适用该规定，还必须结合《工伤保险条例》重在保护劳动者的立法本意，以及有关在工伤认定行政程序中用人单位和劳动者举证责任分配的具体规定，充分考虑诉讼各方当事人的举证能力。第三，劳动保障部门受理工伤认定申请后，实体处理上只能有两种结果，要么认定不属于工伤，要么认定为工伤，非此即彼，《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”根据该规定，职工或者其直系亲属认为是工伤的，不需对其主张承担举证责任；而用人单位主张不属于工伤的，则需对其主张承担举证责任。也就是说，用人单位提供的证据不能证明劳动者伤亡不属于工伤的，则未完成举证义务，劳动保障部门可以认定用人单位的主张不能成立。那么，剩下的只有一种结果，即认定为工伤，这实际上是一种推定，这种推定符合《工伤保险条例》的规定。因此，诉讼程序中不应以劳动保障部门是否提供属于工伤的直接证据，作为判断其完成举证责任与否的依据。

 

——张文超：《劳动部门在何种情况下可以不必提供劳动者属于工伤的直接证据——合肥同达电力科贸股份合作公司诉安徽省合肥市劳动和社会保障局社会保障行政确认案》，载[1]

 

【编者说明】

 

裁判要旨并不表明劳动部门在诉讼程序中不需承担举证责任，其仍应按照行政诉讼法的规定，对所作具体行政行为的合法性承担举证责任，如，对其认定的劳动者伤亡的时间、地点、原因等事实负有举证责任。但是劳动者伤亡的时间、地点是不是用人单位安排的工作时间、工作地点，伤亡时从事的工作是不是用人单位所安排，则不应由劳动部门负举证责任。 劳动者在工伤认定行政程序中也应承担部分举证责任。根据《工伤保险条例》第18条的规定，劳动者须向劳动保障行政部门提供其与用人单位存在劳动关系、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书、鉴定书等证据。在行政诉讼程序中，这些证据则应由劳动保障部门提供。[1]

 

【注释】

1：江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》第1卷，中国法制出版社2010年版，第209～211页。

来源：《最高人民法院司法观点集成(新编版)·行政及国家赔偿卷III》1284页